Markedsgørelsen af det offentlige – New Public Management

Posted: March 12, 2010 in Politik

New Public Management er en samlet betegnelse for en neoliberal reformpraksis der har fundet sted i den offentlige sektor i den vestlige verden siden start 80’erne (Lundquist 2007: 163-164) (Harvey 2005: 22-26). Denne tendens fik vind i sejlene allerede efter oliekriserne i 70’erne stærk influeret af Milton Friedmanns markedsfundamentalistiske monetarisme som Reagan og Thatcher administrationerne i 80’erne tog til sig med kyshånd i skyggen af skrantende nationaløkonomier med høj inflation. Dette var stærkt medvirkende til på verdensplan at skabe et nyt politisk-ideologisk hegemoni under betegnelsen neoliberalisme, som overvejende var og er baseret på et økonomisk paradigme med markedet som et naturligt omdrejningspunkt. Grundstenen i dette var stram økonomisk styring for bl.a. at undgå inflation og at verdenshandelen skulle liberaliseres og gøres fri fra tung statslig regulering og bureaukrati. Dette indbefattede nødvendigvis, at staters indflydelse skulle minimeres på en lang række områder herunder velfærd, så markedet kunne få frit spil. Dette var i sagens natur et begyndende opgør med den socialdemokratiske velfærdsstat (Harvey 2005: 22-26). Nu skulle det ikke længere hedde velfærdsstat, men konkurrencestat i en globaliseret verden (Knudsen 2007: 57). Følgende citat af Tim Knudsen om Friedmann er sigende om udviklingen:

”Friedmanns synspunkter virkede ekstreme. Grundlæggende mente han, at politikere skulle beholde hænderne i lommerne, politiske beslutninger var altid af det onde. Friedmann ville overlade mest muligt til markedsmekanismen. Han inspirerede til, at man omdefinerede borgere til brugere.” (Knudsen 2007: 55).

Disse tendenser fik også indflydelse på de offentlige sektorer i især den vestlige verden op gennem 90’erne, som nu skulle befries fra det gamle politisk-bureaukratiske åg og sættes fri ved hjælp af nye økonomisk inspirerede reformer. Nu hed det ikke offentlig administration længere, men derimod New Public Management, som i Danmark bl.a. havde fokus på:

  • decentralisering af ledelsesansvar
  • incitamentstrukturer
  • nyttemaksimering
  • målstyring
  • brug af IT
  • resultatfokus
  • opsplitning af den offentlige sektor i mindre resultatenheder
  • udlicitering
  • privatisering
  • kontraktstyring

Der skete med andre ord en markedsgørelse af den offentlige sektor (Greve 2002: 2)

Ordene new og management er i sig selv ret sigende: Nyt signalerer det nye, det friske, den nye trend og selve ordet management stammer netop fra den økonomiske terminologi og betyder styring. Ideen er simpel. Lad den offentlige sektor fungere som den private sektor. Bryd det offentlige monopol ved at splitte sektoren op i mindre enheder  og lad dem så konkurrere indbyrdes. Driv dem som var de private servicevirksomheder gennem kontraktlige aftaler og opnå gennem nyttemaksimering på enheds/individ niveau effektivitet og omstillingsparathed. Uddeleger ledelsesansvar til de mindre enheder (under ministerier og styrelser), men mål resultaterne løbende fra centraladministrationen, som stadig bestemmer de pågældende enheders økonomiske råderum, mål og rammebetingelser. Skab incitamentstrukturer for medarbejderne. Udliciter og privatiser hvor muligt og opnå derved større økonomisk effektivitet (Knudsen 2007: 57-62). Dette var og er de grundlæggende styringsrationaler i New Public Management – at lade den offentlige sektor fungere på markedets præmisser for så vidt muligt – helt i overensstemmelse med Friedmanns ønsker. Således er man ikke længere borgere i forhold til offentlige administrationer, men brugere i forhold til offentlige servicevirksomheder.

Eksempel: Ulemper ved NPM på uddannelsesområdet

Ideerne har været mange inden for NPM, men det helt centrale har overvejende været inspirationen fra et økonomisk paradigme og den private sektor. Spørgsmålet er om økonomisk management overhovedet egner sig til en offentlig sfære? Ifølge Lundquist er der bestemte værdier som knytter sig til det offentlige, som det private ganske simpelt ikke er i besiddelse af. Ud over rationalitet, omkostningseffektivitet og produktivitet som i det private, er det offentlige også båret af demokratiske værdier så som folkestyre, borgerrettigheder og offentlig etik (Lundquist 2007: 168). Der synes altså at være flere hensyn at tage i det offentlige end blot økonomisk effektivitet. Læser man formand for Gymnasieskolernes Lærerforening Gorm Leschlys kronik ”Markedsstyrede gymnasier, nej tak” i Berlingske Tidende d. 5.1.05 får man hurtigt det indtryk at NPM ikke er specielt velkommen i det almene gymnasium og hf. Gorm Leschly støtter sig til allerede afprøvede erfaringer med selveje i erhvervsskolerne siden 1990, hvor han bl.a. ikke mener NPM har noget uddannelsespolitisk, pædagogisk eller demokratisk formål. Dette siger han fordi:

  • NPM medfører fokus på indtjening og overlevelse frem for kvalitet
  • NPM medfører store variationer i undervisningstilbud blandt skoler
  • NPM medfører høje klassekoefficienter for nogle skoler
  • NPM medfører lærerfri undervisning for nogle skoler
  • NPM medfører at penge kan bruges til andet end undervisning, hvilket kan være problematisk
  • NPM medfører incitament til kortsigtet tilpasning af kapacitet til den aktuelle efterspørgsel som betyder løbende afskedigelser og ansættelser med dårlig udvikling af undervisning til følge
  • NPM foringer landsdækkende undervisningskvalitet
  • NPM modvirker rimelig geografisk spredning af uddannelsestilbud med national standard

Således er der, baseret på erfaringer i erhvervsskolerne, en del ulemper forbundet med NPM i uddannelsessektoren, hvis man ønsker lighed i uddannelsesudbudet og en ordentlig kvalitetsstandard på landsplan. Der kan derfor næppe herske nogen tvivl om, at NPM med dets snævre økonomiske effektivitetsfokus og fragmentering af gymnasieskolen og erhvervsskolerne ikke er en fordel og da slet ikke på den lange bane, hvad angår udviklingen af undervisning og pædagogik. Ikke engang økonomisk effektivitet synes at være noget der er sikkerhed for hvad angår NPM andet end at forskere har fundet, at det har forandret den offentlige sektor (Greve 2002: 7)(Lundquist 2007: 179) og ej heller er den offentlige sektor generelt blevet betydeligt mindre efter implementeringen af NPM i også Danmark. Siden 1973-2003 øgedes antallet af offentligt ansatte med 300.000 (Knudsen 2007: 62). Deciderede fordele ved NPM synes derfor ikke umiddelbart at være synlige andet end, at det opfylder et ideologisk ønske i overensstemmelse med neoliberalismen.

Fremadrettet

Danmark er blevet til et service- og videnssamfund, som vi skal overleve på også i fremtiden. Når vi samtidigt ønsker at 95% af alle unge skal have en ungdomsuddannelse og at vores uddannelsessystem skal være i verdensklasse, kan det ikke nytte noget at uddannelsessektoren skal markedsgøres og underlægges så stram økonomisk styring, at det skaber et stærkt ulige uddannelsesudbud på landsplan med stigende klassekoefficienter og lærerfri undervisning på nogen skoler. Her må den markedsbaserede økonomiske styring vige så det igen bliver det politiske system som overvejende styrer uddannelsessektoren og sørger for en høj standard i hele landet. Alternativet kunne måske, som Carsten Greve er inde på, være en mere holistisk og værdibaseret styring samt en etisk stillingtagen eventuelt som en overbygning til NPMs stramme effektivitetstænkning. Ydermere foreslås et netværkssamarbejde der åbner op for en bredere dialog mellem flere aktører end kun de administratorer der har en nøglerolle under NPM (Greve 2002: 7-8).

Greve, Carsten (2002). New Public Management. Frederiksberg: Nordic Cultural Institute. Lokaliseret d. 11. juni 2009 på: http://www.nordiskkulturinstitut.dk/arbejdspapirer/new_public_management.pdf

Harvey, David (2005). A Brief History of Neoliberalism. Oxford: Oxford University Press

Knudsen, Tim (2007). Fra folkestyre til markedsdemokrati: Dansk demokratihistorie efter 1973. Kbh.: Akademisk Forlag.

Leschly, Gorm: ”Markedsstyrede gymnasier, nej tak”. Berlingske Tidende 5. januar 2005.

Lundquist, Lennart (2007). Public administration theory and public administration change. In: Gunnar Gjelstrup & Eva Sørensen (Eds.). Public administration in transition: Theory practice methodology. Copenhagen: DJØF Publishing

Comments
  1. Jeg har ikke megen forstand på NPM, så jeg vil afholde mig fra at kommentere på dette. Men der er stadig et par kommentarer der presser sig på.

    Private virksomheder, er da ligeledes båret af “demokratiske værdier så som folkestyre, borgerrettigheder og” etik (jeg ved ikke hvad offentlig etik går ud på). Det er da noget værre vrøvl at hævde andet.

    -“Når vi samtidigt ønsker at 95% af alle unge skal have en ungdomsuddannelse og at vores uddannelsessystem skal være i verdensklasse, kan det ikke nytte noget at uddannelsessektoren skal markedsgøres og underlægges så stram økonomisk styring, at det skaber et stærkt ulige uddannelsesudbud på landsplan med stigende klassekoefficienter og lærerfri undervisning på nogen skoler.”
    Men der ER jo nødt til at være stram økonomisk styring. Den danske folkeskole er verdens dyreste og langt fra den bedste. Hvor skal pengene komme fra, når der nu ikke skal være grænser for hvormeget det må koste? Jeg er da temmelig sikker på at du ikke ville komme med et fornuftigt bud såsom “brugerbetaling, med følgende proportional skattenedsættelse” vel?

    Det er jo helt fint at man vil bruge flere penge på folkeskolen, hvis man mener det vil hjælpe. Men man skal bare huske at så må vi fyre nogle sygeplejersker, eller lade de gamle vente yderligere en uge på at komme i bad. Det giver jo sigselv.

    Eller er du mon ude i at vi skal effektivisere folkeskolen, så de mange dovne lærere skal til at bestille noget fornuftigt og arbejde noget mere? Din plan for fremtiden er jo ikke særligt tydelig, andet end at du har gjort klart, at vi ihvertfald ikke skal styre økonomien.

  2. larsasp says:

    @ Jan

    Prøv lige at forholde dig til de problemer som NPM bl.a. har betydet for erhvervsskolerne siden 1990. Netop at kvaliteten falder des mere stram økonomisk styring der er.

    Og nu taler jeg jo ikke specifikt om folkeskolen, men om uddannelse generelt. Det er det vi skal leve af i fremtiden og så må vi prioritere og dette betyder ikke, at der skal skæres andetsteds i samfundskagen for bedre uddannelse vil hæve vores BNP. Du snakker jo selv så meget om dynamiske effekter…

  3. @Lars.
    Hvor snakker jeg, “så meget”, om dynamiske effekter?

    Kan du ikke bare svare på hvor pengene skal komme fra? Skatten er jo ikke faldet, i takt med at flere og flere har fået en uddannelse, så et eller andet sted er der jo gået noget galt.

    Vi får ikke nogen pengen ind (dynamiske effekter) på at lade alle og enhver spilde ~5 år og en hulens masse skattekroner på at få en uddannelse, de ikke bruger til noget.

    Og man kan sagtens få uddannelse, helt uden at den er udbudt af staten.

    Der er ikke megen logik i din kommentar.

  4. @Lars. Det er helt elementær at når man skal bruge flere penge et sted, skal man tage pengene et andet sted fra. Det er derfor jeg spørger dig, om du så er med på at fyre nogle sygeplejersker? Eller måske nogle politifolk?

    Der er jo ikke andre muligheder vel? Ansvarlige muligheder vel at mærke.

    Så, hvem er det vi skal fyre i den offentlige sektor, for at få råd til at smide endnu flere penge ud af vinduet til verdens dyreste uddannelsessytem?

  5. larsasp says:

    Det er helt elementært (og logisk) at uddannelse skaber vækst og gør samfundkagen større. Inden for makroøkonomi kalder man det forbedring af “teknologi” og er dokumenteret i vel enhver lærebog i makroøkonomi nu om dage…

  6. -“Det er helt elementært (og logisk) at uddannelse skaber vækst og gør samfundkagen større”.
    Jojo, uddannelse er udmærket. Det er jo slet ikke det jeg bestrider. Det giver jo bare sig selv at når man nu har verdens dyreste uddannelsessystem, som er i en elendig forfatning, så er det nok ikke økonomien der er noget galt med. Eller sagt på en anden måde: så er det nok ikke flere penge der er løsningen. Det er vel egentligt ubestrideligt.

    Det er jo noget vås at hævde at uddannelse skaber vækst. Hvordan skulle den dog det? Uddannelse er en af mange forudsætninger for vækst. Men hvis satsningen på uddannelse, eller andre velfærdsgoder, kvæler de andre forudsætninger for vækst, så udebliver væksten altså.

    Der skal jo nødvendigvis nogle private virksomheder til at skabe vækst – bla. på baggrund af uddannelsesniveauet. Men hvis man deler “gratis” uddannelse ud til enhver der ikke lige kan finde på noget bedre at tage sig til, og stjæler financieringen fra de virksomheder der skulle skabe væksten, tja… så kan selv de fleste børn jo regne ud at man er kommet i uføre.

    En tredje ting er jo at uddannelse jo slet ikke behøver at være offentligt betalt. USA har en højere grad af privat uddannelse og de har jo haft bedre vækst end Danmark siden … forevigt?!

    Så jeg spørger igen igen. Hvor skal pengene komme fra? Kunne du ikke bare prøve at besvare dette, istedet for hele tiden at snakke udenom?

    PS: Lad nu være med at forsøge at lyde så klog på økonomi, når du gang på gang har gjort i nælderne. Du har jo ikke tilnærmelsesvis kigget i “enhver lærebog i makroøkonomi”. Det virker sgu så useriøst.

  7. Skovgaard says:

    Overraskende at Lars nu tror på dynamiske effekter hehe. Neosocialister plejer at kalde den slags for voodoo. Og jeg synes nu nok at Lars’ dynamiske er noget mere usikre end dem man får ved at sænke topskatten.

    Uddannelse er er en fin ting, men som Jan siger, så skal man jo holde det op mod hvad man ellers kan få for de penge. Og hvis vi i forvejen bruger mange penge på et midlertidigt skolevæsen, så er det måske ikke her at der skal tilføres penge. Måske er det noget andet der skal til. En form for privatisering eller konkurrence måske.

    Og hvis for mange for en univesitetsuddannelse, så kan du forvisse dig om at det går ud over niveauet for ikke alle er egnet til at studere. Så du får nogle fine tal, men hvis der er gået inflation i uddannelsen så giver det ikke mere vækst i sidste ende.

    Og så siger du at man må prioritere, men nægter alligevel at sige hvor pengene skal komme fra. Det har vist ikke meget med prioritering at gøre. Prioritering betyder at man vælger ét over noget andet.

  8. Hello there, just became alert to your blog through Google, and found that it
    is truly informative. I am gonna watch out for brussels. I will appreciate if you continue this in future.
    Lots of people will be benefited from your writing. Cheers!

  9. Rikke Bicen says:

    Hvad er fordelen og ulempen ved New Public Management.

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s